有科研“国家队”之誉的中国科学院（下称中科院），刚遭遇了已下拨科研经费被部分收回的尴尬。
2013 年 11 月 6 日，中科院力学研究所向各个课题负责人下发通知，宣布 2013 年所有院拨项目按 5% 比例对到款经费进行调减。实际上， 2014 年要过“紧日子”的不仅力学所一家，调减经费是中科院各个研究所的统一行动。
这种控制科研经费的举措还在延续。一位中科院人士向记者透露：“ 2014 年预算刚下来，先导专项核减的比较多。”先导科技专项是中科院提出的一项战略行动计划,目标是在事关中国全局和长远发展的重要科技领域形成重大创新突破和集群优势。
收紧科研经费的信号在数月前已有显现。 2013 年 8 月 20 日，财政部教科文司司长赵路一行拜访科技部，科研经费是双方会谈的一项重要议题。赵路在会谈中透露，当前财政收支矛盾十分突出， 2014 年科技预算安排要从严从紧。
本轮科研预算从紧的背景是国务院要求中央国家机关各部门对 2013 年一般性支出统一按5%比例压减。尽管如此，由于重点压减的项目为办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置和运行经费、公务接待费、因公出国(境)经费等，像先导科技专项这样直接涉及科技经费的调整，出乎很多科研界人士的意料。
近年来，中国科研经费一直处于高速增长通道。自 2004 年始，研究与试验发展（R&D）经费连续八年实现 20% 以上的年增长。直到 2012 年，这一增长数字回落到 18.5%。
然而，一个尴尬的现实是，高投入未能带来高质量的产出。
随着科研经费的高速增长，科研成果数量确实增加，但成果质量提升有限。英国诺丁汉大学当代中国研究学院副教授曹聪分析，研究并没有带来多少真正意义上的创新技术与产品，中国还没有出现像苹果那样的创新企业，多数中国企业的核心技术仍旧主要依赖国外。世界银行的一份报告指出， 2009 年中国在专利和技术许可等知识产权上的逆差高达 100 亿美元。
导致这一结果的原因，著名海归生物学家施一公、饶毅曾撰文指出，中国的科研经费分配所存在的严重问题减缓了中国潜在的创新步伐。
2013 年 10 月 22 日，财政部一份关于《国家科技资金分配与使用情况的报告》将科研经费存在的问题归纳为，长期计划经济下的科技管理体制缺乏有效的统筹协调；政府与市场的关系没有理顺；科研项目管理改革跟不上市场经济体制改革进程和经费规模快速增长的需要；科技评价导向不合理。
2014 年，中国科研经费的增速放缓成为大概率事件。与此同时，科研经费分配体制改革再次蹒跚上路。
科研生态圈
中国科学技术协会在 2008 年进行的一项调查显示，科研人员对课题申报资助制度公正性的评价总体偏低，44.5% 的科研人员认为政府科研经费、基金的分配公正性一般，21% 的人认为“不太公正”。
当下中国的科技领域，行政化力量在科研经费的配置中仍起主导作用。中国的科技经费配置发展大概可分为三个时期。初期，以前苏联为模板，走计划发展道路。科研机构和高等院校遵循“皇粮分配制”的规则来获得科研经费，几乎没有竞争的成分。
第二段时期的历史节点在 1985 年，科技体制开始改革，财政科技拨款的初始配置渠道逐渐形成了“以竞争性的科研项目为主导，以财政事业拨款为辅”的局面。至 2002 年，财政拨款的科研项目（纵向科研经费）全面实施课题制管理，逐步形成了以课题组为中心的科研立项模式。随后，企业、学校等平行单位的横向科技计划也纷纷效仿推行课题制，并制定类似的经费管理办法。
第三个时期为近十年，财政科技拨款体制又经历了新一轮的调整。尤其是 2006 年，科技部和财政部联合出台《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》，中央政府设立了一系列新的科研拨款渠道，以改变过去 20 年间过分依赖竞争性项目机制的状况。
2014 年来临，科学界普遍的看法还是，科研管理及科研经费分配行政化依然是中国科研经费体制最大的弊病。
中国科研计划的制定，通常由相关政府部门出台原则、指导思想、优先领域和项目指南，然后，从项目申报、审核、评估、立项、检查、中期评估、监督与管理，以及项目鉴定验收直至组织推广应用，形成一个长过程的行政管理链。公共科研经费投入分为国家、地方和单位几个层次，形成多部门、多层次构成的纵横交织的科技计划管理体系。
弊端由此显现。由政府各部门主导设立的一些经费规模为几千万元到几亿元的巨型项目，每年会针对特定研究领域和项目颁发申请指南，由政府官员任命的专家委员会负责编写指南。
对此，施一公和饶毅联名在美国权威期刊《科学》（Science）上以社论形式发文分析，专家委员会的主席们常听从官员们的意见，并与他们合作。这些指南表面上勾画了“国家重大需求”，但由于指南中具体而狭隘的描述，基本可以毫无悬念地猜出经费预定给谁。
身兼官员和研究课题的人员，获取项目也更容易。科研院所、高校本身是行政化机构，“从校长到课题负责人同时是行政管理人员又是学术带头人，这导致科研项目难以去权力化。”中国政法大学法学院博士张力说。
以国家重大需求为目标，自上而下地组织研究项目，不仅是中国也是世界的科研趋势。而在中国发生变形，施、饶两人认为，这一科研经费分配的严重问题部分归结于体制，部分归结于文化。压抑了创新，也让每个人都清楚：与个别官员和少数强势科学家搞好关系最重要，因为他们主宰了经费申请指南制定的全过程。
文化中的一些不利因素也在科学界发酵。中科院上海神经科学研究所所长蒲慕明认为，问题在很大程度上是由于部分科学家缺乏自律造成的。例如，在项目评审中，被评者事先起草评审意见供评审专家修改，而评审专家一般只是简单地修改一些语句而已。“除非科学家自己在参与评审过程中能够严于律己，否则任何经费分配体制都无法运行好。”蒲慕明曾如此表示。
在施、饶两人眼中，中国的科研圈是这样一幅图景：现行体制的既得利益者拒绝真正意义上的改革；部分反对当下科研文化的人，因为害怕失去未来获得经费的机会，选择了沉默；其他希望有所改变的人则持等待和观望的态度，不愿承担改革可能失败的风险。
有效资助
2006 年财政部的一次调研显示，中央财政科技经费中，通过竞争方式下拨的比例接近 80%，远高于西方国家水准。为此，中央政府设立了一系列新的科研拨款渠道，以改变过去 20 年间过分依赖竞争性项目机制的状况。
当前科技拨款机制主要分为两类，分别是以稳定资助为原则的制度性、计划指令性拨款，即根据预算，从中央财政划拨到各个拥有公立科研机构的部门，由部门自主决定配置方式，经由各层体系层层划拨至下属机构的研究者。
还有就是基于一定期限的科研项目竞争性拨款。竞争性拨款是一种打破部门界限，采取专家评议、择优支持的方式，有固定的期限，少则若干月，多则四五年。现实情况是，“比如，教育部下达一部分保障性拨款，到院校内部，难以调配，还是需要校内竞争。目前并没有更好的取代办法”。清华大学公共管理学院助理教授汝鹏称。
美国也是政府部门提供的科研经费占绝大部分，其中竞争性拨款也占比较高，但其能够保障稳定资助的实施。例如，国立卫生研究院（NIH）2010 年的经费预算为 312 亿美元，其中 20% 左右用于资助 NIH 所属的 24 个研究机构。在这些机构中供职的 6000 多名科研人员不用每年都去申请项目，只是每四年经过一次评估，如果研究做得不好，实验室会缩减规模直至被关掉。
竞争性过度，会从整体上导致低效竞争过多，科研人员要花费太多的精力在经费申请上。为此，科技部颁布了一系列国家科技计划经费管理办法。比如，有工资性收入的科研人员，不再允许从课题经费中开支工资性费用，增设了非编制人员的劳务费和专家咨询费等。
对这样的改革，国内科研人员并不是都满意。例如，砍掉与他们的收入直接相关的人员费。对此，科技部科研条件与财务司司长张晓原辩驳为，这实际是收入分配制度改革的问题，科研经费承担不起这一使命。
三张改革牌
各方面的改进，在一定程度上有所收获，科研人员对到手的课题经费比之前要谨慎得多。然而，从源头看，科研经费改革的一条重要路径是，在稳定支持经费和竞争性经费之间找到一个合理的比例至关重要。
理想的科研经费分配结构是在两种资助模式间取得平衡。美国东华盛顿大学商务与公共管理学院副教授李宁表示，这个比例取决于国家战略，稳定支持经费应资助那些直接服务于国家战略目标的研究项目。
矛盾在于，如果简单地提高稳定支持经费的占比，也可能会影响科研人员的创新动力，形成新的“大锅饭”。中国科学技术发展战略研究院常务副院长王元认为，核心问题就是国家给科研单位的使命是什么？要把科研经费的投入和科研机构的绩效考核、评价机制的变化结合起来，而“这是一个很大的系统工程，不是简单的财政拨款制度，涉及的问题相当多”。
国内正在尝试改革的另一条路径，是从经费申请和使用者两方面入手，对科研经费与个体和单位利益的关联加大制约力度。纵向科研计划在逐步施行更为严格的经费预算和审查制度，降低使用的随意性，提高使用效率。
比如，预算的精细度和合理性直接与未来预算是否被削减、削减多少相关。中科院化学研究所一位副研究员告诉记者，现在国家项目的经费预算严格多了，“普遍会削减 10%-20% 的申请额度”。而且一个课题预算已经细化到，如每年多少人次出差，什么职称、目的地等。
这条路径的问题是，严格的预算和审查制度，降低了科研经费使用中必要的灵活性，特别是探索性较强的科研工作，受牵制较多；高强度的过程监督，也给科研人员带来了较大的工作负担，使他们疲于应付各类检查、评估，降低了科研效率。
细节处也多有纰漏。《事业单位会计制度》中，会计科目设置与科研项目预算科目设置并不太一致。科研人员凭经验完成预算编制，财务人员很少能参与其中，致使预算编制不科学、不合理，失去了预算的严密性与严肃性。同时，国内纵向科技计划种类较多，在项目经费支出运算科目上也不统一，进一步增加了预算编制、执行和审计的难度。
“要求我们在科学上出成果是应该的；还要求我们懂财务知识，而且各个机构发布的财务审计标准、预算标准各不相同，都要去了解。感觉很累。”上述化学所副研究员说。
严格的监管也意味着成本的增加。从 2010 年开始，科技部针对项目同质化的现象，通过技术手段查重，然后请同行专家评审。科技部部长万钢表示，这个方法是有效，但成本很高。
况且，科研经费监管是一项专业性很强的工作，必须由专业机构和人员承担，否则无法判断所发现问题是源自制度本身还是制度执行中产生的问题，也无法轻易发现制度漏洞并加以弥补。
美国科学基金会总监察长办公室作为一个专业监管机构，负责调查和处理资助项目经费使用中的造假、浪费、滥用以及其他不端行为。该机构 80 多位工作人员都具有科研背景或者法律、会计、审计等从业资格。与之相比，中国国家自然科学基金委员会的监督审计部门不足 10 人，大多也没有会计和审计专业背景。
除了实施科研投入的源头调控，还有加强对经费申请和使用者的监管，科技部已经在试打第三张牌——增加项目评审的透明度。
万钢告诉记者，目前科研项目评审，所有过程全都录音录像，做到可申诉、可查询、可追溯，整个过程都在网上进行，全都进行痕迹管理，在追溯过程中不留漏洞。
近邻韩国，已构建了高度透明的科技经费流通渠道。政府研发经费直接拨付到科研单位，科研项目实施和成果评价的权力掌握在独立的非政府组织手中，韩国政府对研发经费实行多重管理监督，多个单位都可对科研经费进行监督，普通公民也可以上网查阅科技主管部门的项目计划书和资金拨款情况。
从 2013 年底起，科技部会同有关部门共建一个科研信息共享平台，以避免科研领域多头部署、重复支持、相互封闭的现象。同一个研究团队在不同的科技计划中，提出目标相似而又处于同一研发阶段的项目申报，获得不止一个科技计划的支持，这样的事时有发生。
同时，科技部还计划推行科技报告制度，把结题验收后的项目放到网上。 2013 年 11 月 1 日，科技报告服务系统征求意见版已公开发布，提供了 1000 份免费科技报告。这样既有利于科研人员共享科研成果，又促进技术交流。
在第十二届全国人大常委会第五次会议上，财政部部长楼继伟透露了另一项改革举措，“最根本的要求，我们认为要强化科研项目经费的法人负责制，而不是课题组专家负责制，这是体制上的问题。”具体而言，法人责任体现在编制预算时提供的服务、实施预算中的监管、调整预算中的快速核准以及对单位人员的信用管理上。
这一步如何走，或将引发整个科技体制的改革。